表一：荷蘭不同類型的住宅存量
1993 1997 2001 2006
自有住屋 47% 50% 53% 56%
私人租賃 15% 13% 11% 10%
社會租賃 35% 37% 35% 34%
總數（x1000） 6,044 6,366 6,649 6,913
資料來源：住宅部（Ministry of Housing）註3
荷蘭近年來政府新的政策鼓勵SHA興建自購屋，而不是租賃屋。然租賃的社會住宅比例仍然很高。2005年到2015年，荷蘭的社會住宅協會仍計畫在社會住宅上投資六百四十億歐元。在荷蘭，社會住宅與工作、社福照顧與教育是相互連結的。
美國知名的都市政治學者Susan Fainstein（2006）曾經對幾個全球化城市包括東京、巴黎、倫敦、紐約以及荷蘭的藍斯德（Randstad）都會區的都市政策與社會兩極化現象進行比較研究。她指出，開放性的全球化經濟政策若要避免造成都市社會階層差距擴大的現象，政府必須要謹慎選擇經濟取向，同時對在分配政策進行干預。她的研究中，荷蘭非選擇容易造成所得集中的高科技或金融產業，而是選擇有歷史的貿易業、並透過基礎設施的改善提高物流與人流的品質與效率來面對全球化經濟的挑戰。另一方面中央與地方政府都積極進行以社會住宅與相關的福利措施進行社會再分配。藍斯德地區因此在以上五個全球都會區域中，一直保持為社會階層差距最小的狀況。註4
貳、韓國的社會住宅政策
韓國相應的社會住宅政策，用的是公共住宅或是國民租賃住宅的字眼。其住宅供給以租賃屋為主，也以政府為政策推動主體。在規模上，早期韓國雖然不像香港與新加坡那樣顯著，但是卻持續發展，到近幾年來更大幅擴張。例如1971年到82年落實租賃住宅育成方案，「租賃住宅建設促進法」也於1984年通過。為了住宅市場的活性化，也規定申請人租住五年後可以開始申購。到1989年開始，又規劃提供永久租賃住宅。當年政府發表計畫興建的兩百萬公屋中，有二十五萬戶是為經濟所得最低者所設計的永久租賃住宅。1990年代中期，金泳三在致力追求經濟全球化政策的同時，也進行了百萬公屋計畫。2000年以後，盧武鉉同樣推動了百萬公屋計畫，而2008年上任的李明博，目前所執行的則是一百五十萬公屋計畫。
除了政府積極介入做為主體之外，韓國的住宅政策還有靈活的特點。例如，主要興建方式雖為政府自建，但近年來政府也以公告地價來購買之前建商超額供給而賣不出去的屋宇，而將其為轉為公共住宅之用。此外，公共住宅政策雖以租賃為主、不以住宅自有為目標，但因應居住者的經濟能力與購屋意願的變化，也規劃有從租賃變成申購的機制。租賃年限也根據不同所得能力與需求有五年、十年租賃、以及五十年租賃的設計。現有住宅存量中，韓國公共租賃住宅佔現有房屋總量的9.6%，而提供居住者做長期如十年以上的租賃住宅，則佔所有住宅存量的4.8%。
韓國注重規劃設計與興建的品質，也減低公共住宅被污名化的問題。區位選擇多位於公共交通近便地區，同時公共設施配備與設計式樣並不弱於市場屋。最近例如在首爾首都圈、國土海洋部所在地、環境、交通與意象十分良好的安陽市，剛釋出2,250戶公共住宅給屬於第一類條件、也就是最需要住屋的民眾承租，結果報載首日便引來將近四倍的人申請。另外，韓國年輕人原本首購多選擇市場屋，最近卻有轉為申請公共租賃住宅的趨勢。因為租賃住宅的費用大約是市價的30%到83%（按個人的經濟所得訂租金），使年輕人能夠省下大幅成家的成本。而韓國目前社會住宅的熱門情況，也被媒體譽為「人氣的庶民政策」。註5
參、閒置空屋做社會住宅可行嗎？
在北市，新建社會住宅區位宣布後引來引大的社區反彈。而在新北市，朱立倫市長則提出不一定要興建新房，而是以租金補貼以及空屋變社會住宅的方式來進行。然而政府不宜忽略這個取向一樣需要許多的機制配合。朱立倫市長提到新北市目前的11.6%比例的空屋可首先釋出。然而台灣因為近年的高房價，空屋的所有人不將住屋出租，有部分原因是區位不佳、銷售不易，或是所有權者多著眼於房屋轉手的高利潤，相較之下賺取租金的動機不強。因此空屋不一定都能釋出、甚至轉為社會住宅。
此外，這些私部門的空屋要針對居住弱勢者能夠釋出以供承租，一方面要有更高的弱勢者的生活補貼金額，另一方面，在房東與承租者之間，則需要政府、企業或民間團體承擔更多的責任。筆者透過親自參訪瞭解到大阪市西成區在住宅上，發展了漸進式的公「私」（地方小企業與社區）部門合作模式的作法。西成區為大阪的居住弱勢者集中之區域。在這裡，在地的小型不動產仲介業者，做為小型住宅房東與弱勢承租人之間的橋樑。承租人多為領取生活保護金的前遊民、半就勞、高齡、單親母子家戶、身障者自立者、以及以年金生活的獨身者等。其中單身人士佔大多數。這個另類的租屋市場最早僅有一家地方性、雇用五人的仲介業者願意經營，而一年間進行的仲介數約一百件。近幾年則因為此類經驗發展比較成熟，而陸續吸引其他仲介業投入。
在這個機制下，房東所提供的住宅類型包括低價供日租的簡易宿泊所、以及供長期租用的共同住宅，有些建築也改裝為同兩種目的使用。此外還包括早期建成、沒有衛浴的「文化住宅」，或者也有品質較高的福祉公寓（例如一般兩房的家戶住宅單位約四萬二千元日幣的月租）。而政府對這些由私人部門提供的住宅有特別的消防安全與空間設備的規定，符合標準才能列為福祉住宅。此外，住進福祉住宅的承租者的租金，雖從生活保護補助支出，但是在日本一般租屋者需付出的數目龐大的押金則是由政府代為支付。
這些小規模的（從個位數的戶數到百戶左右）社會住宅，分散於社區中。類型彈性化，外觀也與其他建築相近，避免了被標籤化的狀況。而這個最近十五年才開始的趨勢，背後的經濟背景則是大阪長期經濟不振，房地產價格持續下跌，房產所有權人與仲介業者都在轉變經營型態。不過這個經驗的研究也指出，房東與弱勢的租屋者之間仍需要其他更多的社會網絡以及支援團體的投入，協助如居民的生活適應、住戶間相互溝通、住屋日常管理、住宅改裝維修、以及老人日常訪視等服務，才能夠打破房東的疑慮，願意將房屋出租給領取社會福利津貼的弱勢群體。而學術單位，例如大阪市立大學都市研究中心設於西成區的NPO也成為一個對弱勢地區進行住宅研究的基地，並以調查與行動為基礎，持續給予公部門動態的政策建議。因此以上大阪以私部門的空屋做為社會住宅的取向，其基礎是政府、民間團體、學術機構與小型地方企業為解決問題所進行的長期探索與合作。新北市政府以及社會住宅推動聯盟若要進行上述取向，仍有許多長路要走。
事實上，短短幾個月間，台灣的社會住宅政策執行已浮現一些核心問題：例如，國家或市場誰為主體？目前不論是中央政府或地方政府都有某種期望透過BOT等方式吸引發展商投資的迷思。在房租的思考上，也出現「根據市價打八折」等，而不是按承租人的經濟身份與需要等思維，以上都顯示了國家仍未有將住宅視為社會責任與公共同投資的決心。在法令與制度面上政府更有許多弱點：一方面，台灣的住宅法目前仍躺在行政院，立法上已經晚了荷蘭至少一百一十年，真正與世人見面的日期仍未知。另一方面，掌管全國住宅事務的營建署住宅組的人力則只有二十多人，人手過少難以處理複雜的住宅事務。因此，政府在社會住宅政策的處理上，要如何脫離目前「制度的路徑依賴」困境，而學習如多年前的社區營造政策，進行制度與思維的拓邊，這真是一場艱鉅的挑戰！
作者黃麗玲為台灣大學建築與城鄉研究所助理教授 （本文僅代表作者各人意見，不代表本智庫立場）
